El problema de la regulación a ciegas en el Perú

El manejo de nuestra economía en los últimos 20 años puede resumirse en una frase de Gonzalo Zegarra: “Ortodoxia macro y populismo micro”. Las regulaciones fruto de este populismo abundan y son más frecuentes en actividades económicas que enfrentan resistencia de la población. Su mayor problema es que suelen hacerse a ciegas, sin recoger evidencia mínima necesaria para anticipar que la medida logrará los objetivos buscados, y sin monitorear su impacto en el tiempo. En este informe abordamos dos ejemplos de regulaciones sin evidencia, una mala e improvisada pero muy frecuente práctica de nuestras autoridades.

LA COMISIÓN POR SALDO
En el 2012, el Congreso, basándose, en parte, en una propuesta del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), creó la comisión por saldo para el sistema privado de pensiones (comisión mixta por 10 años), que se aplicaría alternativamente a la comisión por flujo. También dispuso que si las personas no manifestaban su voluntad en contrario, pasarían automáticamente a la nueva comisión por saldo.

Esta manera de orientar nuestra libertad de elección o “nudge” regulatorio no se basó en evidencia alguna, sino en la teoría de que la nueva comisión alinearía los intereses entre afiliados y las AFP, dado que a mayor fondo, mayor comisión para dichas empresas; pese a que lo más relevante para un afiliado es la rentabilidad de su fondo y que es muy complejo entender cómo funciona una comisión que cambiará en diez años.

El poco éxito de esta medida se evidenció cuando, de los 2.4 millones de afiliados cotizantes al 2013, una abrumadora mayoría decidió “hacer su cola” para mantenerse en la comisión por flujo: 80% en Prima, 79% en Profuturo, y 72% en Integra. Así, el efecto fue incrementar los costos de transacción a los ciudadanos, a la vez que aumentó la confusión y la asimetría informativa.

LOS CIGARRILLOS SUELTOS
En el 2010, el Congreso prohibió la venta de cajetillas con menos de diez unidades, basado en el Convenio Marco para el Control del Tabaco de la OMS, según el cual los países “procurarán prohibir la venta de cigarrillos en paquetes pequeños que vuelvan más asequibles esos productos a los menores de edad”.

Esta medida puede funcionar en mercados con baja informalidad, fiscalización efectiva e ingresos altos, pero no en el Perú. Acá se venden las pastillas por unidad, los shampoos en sachets, y los cigarrillos por unidades. Según Ipsos, que analizó los niveles de venta de cigarrillos sueltos entre el 2003 y el 2010, en el 2003, el expendio de cigarrillos sueltos llegaba al 57% de las ventas en Lima, mientras que en el 2010 llegó a 4%. La clave fueron las cajetillas pequeñas (de cinco y siete unidades), que se convirtieron en una alternativa local a la compra de sueltos. La cajetilla de diez unidades no tiene el mismo efecto porque el consumo promedio bordea los cuatro cigarrillos.

Nos comunicamos con el Ministerio de Salud para saber sobre la evolución de la venta de cigarros sueltos tras la prohibición del 2010, pues es muy probable que se haya vuelto a disparar, acercando el producto a los menores de edad. Nos dimos con la sorpresa de que no tienen conocimiento de su evolución.

Entre el 2011 y el 2015 se han presentado ya 4,490 proyectos de ley (www.proyectosdeley.pe). Se estima que nueve de cada diez proyectos no incluyen un análisis costo-beneficio aceptable (Arias-Schreiber y otros, 2015). Dicho análisis debería recoger evidencia básica antes de regular.

Si el Congreso y Poder Ejecutivo (y cualquier otra autoridad que regule) no revisan o producen evidencia antes de promover normas, y el Ejecutivo no monitorea el impacto de las medidas en el tiempo, la probabilidad de que estas intervenciones causen más perdedores que ganadores se multiplica exponencialmente. La campaña electoral sin duda traerá más populismo micro. Estemos alertas…

SABÍA QUE

• La comisión por saldo fue implementada a través de la Ley N° 29903, Ley de Reforma del Sistema Privado de Pensiones, publicada en julio del 2012. La norma dispuso que los trabajadores independientes menores de 40 años se afiliaran a algún sistema previsional. El rechazo conllevó a que se emitiera la Ley N° 30,237 que ordenó la derogación de las normas que disponen la obligación de aportes de independientes.

• En abril de 2010, la Ley N° 29517 prohibió la venta de cigarrillos en cajetillas de menos de diez unidades. La medida solo se basó en la recomendación de la Organización Mundial de la Salud (OMS) de “procurar prohibir los paquetes pequeños”, y desconoció que el MEF ofreció al Congreso evidencia de que las cajetillas de pocas unidades ayudaban en el Perú a reducir la informalidad y a alejar el producto de los menores de edad.

Por Fernando Cáceres y Julio Morales