¿A quién le corresponde la iniciativa legislativa de modificar la Ley Anual de Presupuesto?

El pasado 10 de noviembre, el Congreso de la República aprobó el proyecto de Ley que deroga el artículo 12 de la Ley de Presupuesto de 2016. Esta iniciativa legislativa fue presentada por la congresista Cecilia Chacón, de la bancada Fuerza Popular. Frente a esta situación surgió la interrogante: ¿la iniciativa legislativa del Poder Legislativo en materia presupuestal es constitucional?

Como se sabe, el artículo 12 de la Ley de presupuesto del 2016 establecía que cuando un gobierno local o regional quisiera reasignar su presupuesto debía primero obtener un informe de la Dirección General de Presupuesto Público. De ser este favorable, recién el gobierno local o regional podía realizar dicha reasignación. Es decir, con la derogación del artículo 12 se permite a los gobiernos regionales y locales modificar sus presupuestos sin necesidad de un informe previo.

Sin embargo, ¿a quién le corresponde la iniciativa de presentar un proyecto de ley para derogar el artículo 12 de la Ley de presupuesto del 2016? Para ello es necesario tener en cuenta los artículos 77 y 78 de la Constitución, así como analizar los artículos 79 de la misma y 76 del reglamento del Congreso. Analicemos.

El artículo 107 de la Constitución establece de forma general que el Congreso y el Presidente de la República tienen derecho de iniciativa legislativa. Es decir, ambos tienen la facultad de presentar proyectos de ley sobre aquellos temas que la misma Constitución u otra norma no impiden.

Ahora, para analizar el tema referido a la ley de presupuesto debemos darle una mirada a los artículos 77 y 78 de la Constitución, los cuales establecen respectivamente que el Congreso aprueba o rechaza la ley de presupuesto y que el Presidente de la República la crea y envía al Parlamento para su aprobación.

Por otro lado, el artículo 79 de la Constitución establece que el Congreso no tiene iniciativa para crear ni aumentar gasto público. Mediante este artículo la Constitución establece un límite al Congreso en materia presupuestal, para que a través de proyectos de ley no cree ni aumente el gasto público.

Además, el artículo 76 del Reglamento del Congreso establece que la iniciativa legislativa en materia presupuestal y financiera le corresponde exclusivamente al Presidente de la República.

El reglamento del Congreso es su ley orgánica y como tal funciona como bloque de constitucionalidad – es decir, el conjunto de normas que sirve como parámetro del control de constitucionalidad de las leyes orgánicas – junto con el artículo 79 de la Constitución. Es por ello que ambos artículos deben ser leídos de forma complementaria para analizar si el Congreso tiene iniciativa legislativa en materia presupuestal.

Entonces, al leer de forma sistemática el artículo 76 del reglamento del Congreso y el artículo 79 de la Constitución, debido a que ambos conforman el bloque de constitucionalidad en materia presupuestal, podemos entender que la iniciativa legislativa en materia de presupuesto corresponde únicamente del Ejecutivo. Lo cual implica no sólo la iniciativa de crear, sino también de modificar la ley de presupuesto una vez aprobada.

Para el ex magistrado del TC, César Landa: “La ley de presupuesto la prepara el ejecutivo y la aprueba o rechaza el parlamento. Ahora, si se va a modificar el presupuesto aprobado, esto es competencia de quién administra el presupuesto, es decir del Ejecutivo y no del Congreso. Esto asegura el respeto del principio de estabilidad presupuestal, pues tiene que haber razones técnicas para elaborar un presupuesto”.

Herber Campos, profesor de la facultad de derecho de la PUCP opina que la iniciativa legislativa para modificar la ley de presupuesto por parte del Congreso es inconstitucional en un sentido formal, pues dicha iniciativa debe presentarla el Ejecutivo. “No puede venir por parte del congreso, porque hay una norma expresa del reglamento del congreso que dice que el congreso no tiene iniciativa en esta materia”, señala.

¿Derogación Constitucional?

Existen también quienes consideran que el Congreso sí puede presentar una iniciativa legislativa para derogar el artículo 12 de la Ley de presupuesto del 2016, pues la Constitución establece de forma expresa que dicha ley es propuesta por el Ejecutivo y aprobada por el Parlamento, más no impide que pueda modificarla.

El constitucionalista Aníbal Quiroga opina que “la iniciativa para modificar la ley de presupuesto por parte del congreso se fundamenta en la regla general de que el parlamento tiene iniciativa legislativa para presentar proyectos de ley mientras que no involucre el gasto público. Por ello, pueden proponer la modificación de cualquier ley.”

Jorge Danós, abogado del estudio Echecopar, opina sobre el artículo 76 del Reglamento del Congreso. Según el abogado hay dos formas de entender este artículo: una literal y otra de acuerdo a la prohibición en materia presupuestal establecida por la Constitución. En la primera uno entenderá que el Ejecutivo es el único que puede presentar propuestas sobre cualquier tema relativo a la ley de presupuesto. La segunda es entender que se refiere a cualquier iniciativa que intervienen en temas de gasto es exclusiva del Ejecutivo. “Yo creo que esta norma debe de interpretarse de conformidad a la prohibición constitucional”, comentó el abogado.